Una reseña del libro "El Dividendo Natural"

La cura noruega para la maldición de los recursos

En los dos años y medio que llevo escribiendo en Substack, he descubierto newsletters sumamente interesantes, pero pocos tan prácticos — al menos en relación al tema principal de Versión Criolla — como Progress and Poverty. Cuando me terminé su excelente reseña del libro “The Natural Dividend” (El Dividendo Natural), inmediatamente le escribí al autor, Lars Doucet, pa’ pedirle si me dejaba traducirla y compartirla con mis lectores. Lars ha aceptado generosamente.

Aunque es bastante más largo de lo que acostumbro publicar, te recomiendo el ensayo enfáticamente, al igual que el resto de los escritos de Progress and Poverty. Honestamente, pocas cosas te harán caer en cuenta lo artificial que es la degradante desigualdad panameña, y ni hablar de la rotunda injusticia que ha sido el saqueo multigeneracional de nuestro invaluable pedacito de istmo centroamericano, a manos de intermediarios que viven como realeza en un país donde a demasiada gente le sale agua envenenada de la pluma.
- Andrés

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En 2023, los investigadores noruegos Jonathon Moses y Anne Margrethe Brigham escribieron un excelente libro llamado “The Natural Dividend”, cuyo argumento básico es que los recursos naturales importan muchísimo. Si tuviera que resumirlo en una sola oración, sería esta:

La abundancia de la Tierra le pertenece a todos; los derechos de propiedad privada son buenos; el trabajo y el capital merecen una rentabilidad justa; y, por favor, no le entreguemos nuestros preciados recursos naturales a Un Buay Ahí (Some Guy).

NOTA: Lectores regulares del blog recordarán que ya hemos cubierto parte de este material; anteriormente escribí una breve introducción sobre el sistema noruego de gestión petrolera y su fondo soberano; también traduje al inglés un artículo académico de Moses y Brigham titulado “The New Oil”, que es el antecesor de “El Dividendo Natural”.

Aunque los argumentos del libro también podrían aplicarse a la tierra convencional, su alcance es más amplio, pues equivale a nada menos que un marco económico integral sobre todos los recursos y oportunidades naturales. La preocupación central de los autores es el dividendo natural del título, que es la abundancia que fluye no del esfuerzo ni de la inversión de ningún individuo, sino de los regalos gratuitos de la naturaleza y de la escasez que surge cuando gobiernos y actores privados los cercan y comercializan. Los autores sostienen que la mayoría de las políticas convencionales de gestión de recursos naturales obvian por completo este punto y, al hacerlo, desperdician el dividendo natural.

En cuanto al dividendo natural en sí, se trata de renta económica clásica — una ganancia extraordinaria muy por encima del costo de producción — compuesta por tres elementos: renta diferencial, renta locacional y renta regulatoria. Entender cómo surge cada una de éstas es esencial no sólo para comprender cómo suele desperdiciarse la riqueza de los recursos naturales, sino también cómo puede asegurarse para sus verdaderos y legítimos dueños: la comunidad misma.

El libro está escrito en un inglés claro y práctico, y presenta un estudio de caso exhaustivo y empírico sobre cómo las distintas formas de renta económica se manifiestan en el mundo real. Los autores cubren varios estudios detallados sobre temas tan variados como energía hidroeléctrica, eólica, solar, pesquerías, combustibles fósiles, minerales subterráneos y más, con los ejemplos más sólidos extraídos de más de un siglo de lecciones noruegas, aprendidas con mucho esfuerzo, en gestión de recursos naturales. Este libro será de especial interés para cualquiera que quiera extender el pensamiento georgista más allá de la tierra misma, así como para cualquiera con interés específico en la gestión de recursos naturales y/o fondos soberanos.

Esta reseña está dividida en cuatro secciones principales:

1. El Dividendo Natural
   Cómo surge, de qué está compuesto y quién lo captura.

2. Cercamiento
   El proceso mediante el cual la naturaleza se convierte en mercancía como recursos naturales.

3. La maldición de los recursos
   Lo malo que ocurre cuando se ignora el dividendo natural.

4. Lecciones de la tradición noruega
   Cómo evitar la maldición de los recursos, asegurar eficiencia e inversión, y garantizar el dividendo natural para la comunidad en vez de para Un Buay Ahí.

El Dividendo Natural

Como antesala, los autores ofrecen el ejemplo de una familia que tiene una gran finca y quiere cavar un pozo de agua en su propiedad. La familia tiene varias opciones para desarrollar su recurso: puede cavar el pozo por sí misma, dependiendo enteramente de su propio trabajo, capital y conocimiento técnico, o puede contratar a alguien para que lo haga. Si consigue a un contratista, no hay límite a los arreglos financieros suficientes para motivar a un trabajador competente: un pago inicial, una tarifa por hora, una participación en las regalías del agua extraída durante los próximos tres años, etc. Sin embargo, hay un arreglo que no tiene ningún sentido: el contratista simplemente aparece y declara: “Lo haré solo si me dan la propiedad exclusiva del agua, para siempre”.

En esta parábola, la familia representa a la comunidad, la finca representa al mundo y el contratista representa al sector privado^¹. Dado que ninguna persona creó la Tierra, y que la distribución inicial de los recursos es esencialmente aleatoria, los dueños naturales y legítimos de cualquier parte específica de la naturaleza son aquellos que serían perjudicados o excluidos cuando el recurso es cercado para su desarrollo privado exclusivo. En términos prácticos, esto se traduce en la población local del Estado que ejerce soberanía sobre esos recursos. Los intereses privados son bienvenidos a desarrollar los recursos del pueblo — y a enriquecerse haciéndolo — pero nunca deben olvidar que el pueblo, en última instancia, es el que manda y a quien le pertenece legítimamente el dividendo natural.

Ahora entendamos cómo surge el dividendo natural en sí.

1. Renta diferencial

La renta diferencial se entiende con mayor facilidad en el contexto agrícola. Algunas parcelas son más productivas que otras simplemente porque su suelo es más fértil, o porque tienen menos piedras, o porque no están en la ladera de una montaña, etc. Esto aplica no sólo a la tierra, sino a “todas las oportunidades naturales”: un yacimiento tiene minerales más valiosos que otro, una pesquería es abundante mientras que la otra se agotó, etc. La renta diferencial tiene que ver con los poderes y oportunidades inherentes al sitio o recurso en sí.

Los orígenes de la renta diferencial pueden rastrearse hasta [el economista británico David] Ricardo, quien la describió como “aquella porción del producto de la tierra que se paga al terrateniente por el uso de los poderes originales e indestructibles del suelo. A menudo, sin embargo, se la confunde con el interés y las ganancias del capital y, en el lenguaje popular, el término se aplica a cualquier suma pagada anualmente por un agricultor a su terrateniente”.
…
Es importante darse cuenta que la diferencia en capacidad productiva que llamó la atención de Ricardo no se limita a las tierras agrícolas, sino que puede encontrarse en cualquier recurso natural: algunos sitios eólicos son más productivos que otros; algunas minas son más productivas que otras; algunos sitios de acuicultura son más productivos que otros; etc. Es la diferencia la que crea la renta no ganada; de ahí el término renta diferencial.

La mejor manera de entender esto es notar que la misma cantidad de trabajo y capital, aplicada tanto a un recurso o sitio superior como a uno inferior, producirá rendimientos distintos. La diferencia es renta diferencial, que es el primer componente del dividendo natural.

2. Renta locacional

Esta forma de renta no proviene de la cosa en sí, sino de su entorno. Sin importar cuántos kilogramos de maíz pueda producir un pedazo particular de tierra, si no hay una carretera que lo conecte con un mercado, ni tuberías para mantenerlo irrigado, su potencial de ingresos disminuirá enormemente. Lo mismo ocurre con otros recursos naturales, en particular la energía, donde los precios no están determinados sólo por oferta y demanda global, sino por cuánta oferta local puede transmitirse efectivamente hacia donde se necesita.

Aquellos sitios ubicados más cerca del mercado, o cerca de infraestructura eficiente que facilite el acceso a ese mercado, son más valiosos, ceteris paribus, que los sitios de acuicultura que se encuentran lejos de las rutas principales. Como veremos en el capítulo que sigue, esta diferencia en ventaja relativa a la ubicación genera otra parte del dividendo natural: lo que llamamos renta locacional.

Dos sitios igualmente fértiles todavía pueden producir rendimientos radicalmente distintos con la misma cantidad de trabajo e inversión, simplemente por el lugar donde están ubicados. Si una parcela queda demasiado lejos de la infraestructura, las cosechas abundantes se pudrirán mucho antes de llegar al mercado, mientras que las otras llegarán rápidamente y obtendrán una prima por venderse frescas. Crucialmente, el valor del entorno no lo provee el dueño del sitio, sino la naturaleza, los vecinos y la comunidad en general. La diferencia en los rendimientos entre dos sitios igualmente productivos debida únicamente a su entorno es renta locacional, y constituye el segundo componente del dividendo natural.

La línea entre renta diferencial y renta locacional a veces puede volverse un poco borrosa — ¿el buen clima es diferencial o locacional? — pero lo importante es que ambas se distinguen claramente del tercer tipo de renta.

3. Renta regulatoria

El mero acto de regular el acceso a un recurso o mercancía — incluso, y especialmente, si esa regulación se justifica plenamente — limita el acceso de otros que podrían querer desarrollarlo, formando una especie de monopolio localizado. Esto permite que quien tenga los derechos sobre la cosa capture una renta extraordinaria.

Permítanme dar un ejemplo de mi vida personal. Tengo narcolepsia catapléjica, un trastorno neurológico serio que puede tratarse de forma segura y efectiva con un medicamento llamado oxibato de sodio, cuyo nombre comercial es Xyrem. Sin embargo, este medicamento es químicamente idéntico a una notoria droga callejera. Si el gobierno permitiese la venta de este medicamento en el mercado abierto, sería mucho más fácil de abusar. Pero si el gobierno lo prohibiese por completo, los pacientes narcolépticos sin tratamiento alternativo sufrirían muchísimo. La decisión intermedia del gobierno fue clasificar simultáneamente el oxibato de sodio como sustancia de la Lista I [de la Administración para el Control de Drogas de EE.UU., DEA por sus siglas en inglés], por ejemplo, la heroína — y de la Lista III, por ejemplo, la testosterona. Esto equivale a prohibirlo para todos los usos salvo el tratamiento de narcolepsia, y otorgar derechos exclusivos de fabricación y distribución a una sola empresa para que los reguladores puedan vigilarla de cerca.

El resultado, como era de esperarse, es que el oxibato de sodio es escandalosamente caro. Su precio mayorista es de $7,460 por botella, o $82.89 por gramo. Esto no se debe a que sea costoso producirlo: ajustado por inflación, este mismo medicamento se vendía a $1.05 el gramo a finales de los años ochenta como suplemento para fisioculturistas. El precio tampoco puede justificarse como necesario para recuperar los costos del descubrimiento del medicamento, ya que la droga ha sido descrita por lo menos desde 1874.

Esto no es nada menos que 79 veces el precio en ese entonces. Esta prima no es necesaria para atraer los trabajadores y el capital requeridos para llevar el medicamento al mercado, sino que es pura renta creada por restricciones a la competencia. Los pacientes — o, más típicamente, sus aseguradoras — pagan el costo incrementado, y la ganancia extraordinaria fluye enteramente hacia la empresa privada.

Hablando claro, no estoy argumentando que el oxibato de sodio no deba ser regulado, pues los peligros de la droga son muy conocidos. Sin embargo, hay un salto lógico bastante grande entre “esta droga es peligrosa en las manos equivocadas y debe ser monitoreada cuidadosamente” y “por lo tanto, debe ser 79 veces más cara y esa ganancia extraordinaria debe ser toda para Un Buay Ahí”.

Estas son las distintas formas de renta que componen el dividendo natural. Sin embargo, para que los recursos naturales tengan algún valor, los seres humanos primero deben tomar posesión de ellos.

Cercamiento

Los autores comienzan esta sección con una pregunta sencilla: “¿quién es dueño del sol?”

Nadie puede reclamar su uso exclusivo. Incluso podemos capturar sus rayos con paneles solares o plantas de tomate. Al hacerlo, tomamos los regalos gratuitos de la naturaleza, los cercamos y convertimos en algo nuevo: un recurso natural. Algunas fuerzas naturales, como la luz solar y el oxígeno, son tan abundantes que todos pueden tomar lo que quieran y no pasa nada, porque nunca se acabarán. Sin embargo, si algún día alguien encontrara la manera de monopolizar el sol o el aire y asegurarse su uso exclusivo, el resto de nosotros quedaríamos completamente sin acceso, obligados a pagar precios exorbitantes sólo para seguir viviendo.

La mayor parte de la naturaleza no es ni remotamente tan abundante ni está tan uniformemente distribuida como el sol y la atmósfera. Pensemos en tierras agrícolas, petróleo, agua potable o fiordos noruegos aptos para la acuicultura de salmón. Todos estos son escasos en oferta y están distribuidos de manera desigual sobre la Tierra. ¿Cómo decidimos quién puede usarlos, especialmente los mejores? Hay cuatro enfoques distintos: propiedad privada, propiedad común, propiedad pública y acceso abierto.

La propiedad privada es la que todos conocemos: el recurso en cuestión se parcela y se entrega a individuos para su uso exclusivo. En la propiedad común, los individuos disfrutan de acceso no exclusivo, limitado por normas, tradiciones y leyes comunitarias. Con la propiedad pública, la autoridad soberana misma es tanto la propietaria como quien decide. La categoría final es el acceso abierto, que aplica a cualquier recurso — como el aire mismo — sobre el cual ninguna autoridad es realmente capaz de ejercer control exclusivo.

Lo clave es entender que la propiedad privada, común y pública — las tres formas más comunes de propiedad — tienen todas su origen en la autoridad soberana que las respalda. Moses y Brigham nos instan a reconocer los efectos fundamentales del respaldo gubernamental a los derechos de propiedad, y lo que eso implica para la manera en que se captura el dividendo natural.

Derechos de propiedad

Imagínate en una indómita naturaleza prehistórica. No hay civilización ni ninguna forma de sociedad humana. De hecho, digamos que no hay humanos en lo absoluto: imagínate como una especie de gran felino prehistórico. Territorial, como la mayoría de los animales, buscas un pedazo de terreno que puedas llamar tuyo, desde el cual puedas asegurarte una provisión confiable de comida, refugio, parejas, etc. El único problema es que cualquier territorio que quieras tendrás que pelearlo y, lo peor de todo, la pelea no termina nunca. Debes vigilar tus fronteras constantemente mediante amenazas creíbles de violencia, disuadiendo a cada animal que desafíe tu reclamo. Así gastarás una significativa cantidad de tus recursos y energía corporal, y si alguna vez te detienes, corres el riesgo de perder tu territorio e incluso la vida.

Ahora imagina que eres un ser humano y vives en una sociedad. ¿No sería fantástico si pudiéramos dejar de pelear todo el tiempo? Podríamos tomar toda esa energía que hemos estado desperdiciando en lastimar gente y romper cosas, y usarla para enriquecernos. Un legislador asiente con la cabeza y levanta unas grandes piedras, con derechos de propiedad duraderos tallados en lo más alto de la lista. Ahora, si alguien te expulsa de tu tierra, simplemente llamas a la Ley, y un grupo de hombres fuertemente armados irá rápidamente a darle una paliza a los intrusos y devolverte tu propiedad.

Eso lo cambia todo.

Simplemente al poner una cerca alrededor de una propiedad, decir “esto es mío” y tener tus palabras respaldadas por el irresistible monopolio estatal de la violencia, aumentas masivamente el valor de mercado de tu propiedad. Para empezar, ya no tienes que pagar los costos continuos de defender tu reclamo, y disfrutas de esos ahorros inmediatamente. Mejor aún, ahora puedes estar seguro que la inversión de hoy seguirá ahí mañana, de modo que puedes cosechar crecimiento futuro. Esto libera más recursos, pero también crea un incentivo duradero para invertirlos, lo cual, en el corto plazo, vuelve más rica a toda tu sociedad.

No se equivoquen: Moses y Brigham aceptan todos estos argumentos a favor de la privatización precisamente por esas razones. Sin embargo, además sostienen que incluso si aceptamos que privatizar la naturaleza aumenta la eficiencia y eleva la productividad, de esa premisa no se sigue lógicamente que “por lo tanto, debamos entregarle un monopolio sobre nuestros escasos y valiosos recursos naturales a Un Buay Ahí”.

Eficiencia y justicia versus Un Buay Ahí

Los autores formulan su argumento sobre dos bases: eficiencia económica y justicia moral.

Eficiencia económica

¿No se supone que la competencia es la salsa secreta que hace que el capitalismo sea tan absurdamente efectivo? Entonces, ¿por qué entregamos derechos monopolísticos sobre recursos naturales, un acto que fundamentalmente limita la competencia e invita a la ineficiencia, la corrupción, el daño ecológico y el desperdicio? Después de todo, si contratamos a Un Buay Ahí para que desarrolle los recursos por nosotros, ¿quién dice que el primer buay será el mejor? ¿Qué tal si Otro Buay Ahí pudo haberlo hecho más barato y eficientemente?

Justicia moral

Nadie creó la naturaleza misma, así que ¿qué derecho moral tiene Un Buay Ahí sobre el dividendo natural? Si nos dice que se debe a su trabajo e inversión, no hay que creerle. En un mercado competitivo, los retornos al trabajo y el capital tienden a igualarse a largo plazo. El hecho que la producción de recursos naturales tan a menudo implique ganancias extraordinarias duraderas es una reveladora señal de alarma que indica que en juego hay un dividendo natural no reconocido. Cuando la comunidad es excluida de algo fundamentalmente escaso que nadie creó, debe ser compensada por esa exclusión. Por lo tanto, el dividendo natural le pertenece legítimamente al pueblo, no a Un Buay Ahí.

Un Buay Ahí

Moses y Brigham anticipan esta crítica: que los recursos naturales no valen nada en su estado natural hasta que los seres humanos los trabajen, y que a menos que entreguemos todos nuestros recursos naturales en propiedad plena y perpetua a Un Buay Ahí, permanecerán sin valor para siempre. Según esta forma de pensar, el único incentivo suficiente para motivar a Un Buay Ahí a desarrollar nuestros preciados recursos naturales es un monopolio exclusivo y duradero. Claro, puede que esto le traiga ganancias extraordinarias, pero también asume muchos riesgos y costos hundidos, y sólo la promesa de esas desproporcionadas ganancias puede motivar lo suficiente a un emprendedor para aplicar el trabajo y el capital necesarios.

Esto es lo que me gusta llamar una “hipótesis comprobable”.

Moses y Brigham traen más de un siglo de evidencia empírica de la larga historia noruega de gestión de recursos naturales. Demuestran de manera concluyente que, en efecto, puede haber tanto eficiencia económica como justicia moral distributiva sin ceder el dividendo natural.

El sistema noruego de gestión petrolera es un ejemplo particularmente convincente de esto, un ejemplo imposible de explicar con el modelo mental de los críticos. La tasa efectiva de impuestos de Noruega sobre las ganancias petroleras es un asombroso 78 por ciento, y aun así Noruega tiene lo que ampliamente se considera uno de los sectores petroleros costa afuera y submarinos más sofisticados y técnicamente competentes del mundo. No se puede decir que sea porque el petróleo es barato y fácil de encontrar, porque en Noruega “es mucho más difícil llegar al petróleo; yace en lo profundo del subsuelo, lejos de la costa, cubierto por aguas profundas y azotado por terribles condiciones climáticas”, con costos de producción por barril casi tres veces más altos que en Kuwait. Noruega no ha tenido problemas para atraer inversión extranjera directa, desarrollar capacidades locales, vender cantidades enormes de petróleo y enriquecer obscenamente a todos los involucrados. Hicieron todo esto y, al mismo tiempo, capturaron la mayor parte de esas mismas ganancias extraordinarias que los críticos insisten deben ser capturadas privadamente para motivar la inversión.

Asume el riesgo

Moses y Brigham señalan una concesión clave que hace que esto funcione: los costos de búsqueda y el riesgo. Este punto de fricción fue planteado célebremente en 2012 por Caplan y Gochenour, quienes argumentaron que el impuesto sobre el valor de la tierra (IVT) y todas las políticas relacionadas generan malos incentivos porque los emprendedores necesitan la posibilidad de ganancias extraordinarias para motivarse lo suficiente a cubrir los costos del riesgo y el descubrimiento. Irónicamente, invocaron específicamente la exploración petrolera como ejemplo de un ámbito en el que los sistemas tributarios georgistas definitivamente nunca podrían funcionar.

Todo lo que se necesita para resolver la contradicción es una pequeña dosis de pragmatismo. Si partimos de la premisa que el pueblo es el legítimo dueño del recurso, y que el riesgo es una barrera para la inversión privada, ¿cómo podemos lograr que el sector privado desarrolle eficientemente el recurso y asegurar el dividendo natural para el pueblo?

Sencillo. Que el pueblo garantice el riesgo inicial, haciendo que el Estado absorba el costo:

Esto se hizo sin alienar a los inversionistas ni socavar su derecho a una rentabilidad justa sobre la inversión. Al minimizar el riesgo que siempre está asociado con este tipo de mercado de recursos, los gobiernos noruegos pudieron asegurar una porción mucho mayor del dividendo natural en relación a otros países. A cambio, los inversionistas reciben un entorno de inversión más estable y menos riesgoso.

En lugar de entregar concesiones perpetuas a precios bajos a empresas extranjeras, Noruega estableció un sistema cuidadosamente diseñado de arrendamientos en combinación con generosas exenciones de [investigación y desarrollo] I+D para eliminar el riesgo inicial de los inversionistas privados.

Un RRT (impuesto sobre la renta del recursos) bien diseñado es neutral — o sea, no distorsiona la economía — en el sentido que el impuesto no afectará las decisiones de inversión y negocio ni implicará pérdidas económicas. Cuando los inversionistas/productores de recursos naturales son impulsados a maximizar el valor de sus actividades productivas, un impuesto sobre ese valor no afectará las decisiones de los productores o inversionistas. Sencillamente, las decisiones de inversión y operación que son rentables antes del RRT también serán rentables después del mismo — sólo que la ganancia será redistribuida. Cuando el RRT también permite a los inversionistas y productores deducir todos los costos relevantes contra los ingresos brutos por ventas — independientemente de si emplea un impuesto basado en ganancias devengadas o en flujo de caja — entonces el Estado se convierte, en efecto, en co-inversionista de estos proyectos y termina cargando con parte considerable del riesgo. De esta manera, los RRT reducen los riesgos de los inversionistas/productores al prometer una rentabilidad sólida antes de que entre en acción el impuesto. Al compartir información y asegurar que todos los costos de los inversionistas — incluyendo una rentabilidad justa — serán cubiertos, tanto el gobierno como el inversionista quedan mejor. Al reducir sustancialmente los riesgos, sin distorsionar sus decisiones de inversión y/u operación, el inversionista puede quedar satisfecho con una tasa de retorno mucho menor.

En otras palabras, si intentas contratar a Un Buay Ahí y le pides que invierta una tonelada de sus propios recursos en una operación riesgosa que quizá no resulte, te va a pedir una recompensa enorme. Sin embargo, si tú mismo cubres ese riesgo a la baja, aceptará felizmente una tasa de retorno mucho menor — pero mucho más segura.

La maldición de los recursos

Bueno, pero ¿qué es lo peor que puede pasar si eres un poco descuidado con el dividendo natural y Un Buay Ahí termina quedándose con él? Pues lo peor que puede pasar es que tu país se convierta en un parque de diversiones para rapaces intereses extranjeros, o que tu propia sociedad se vacíe desde adentro y se estanque.

Cubrimos esto en un artículo anterior, del cual reproduzco una sección a continuación:

La maldición de los recursos es un fenómeno en el que una abundancia de recursos naturales conduce no a prosperidad y riqueza, sino a estancamiento, corrupción, conflicto e incluso autoritarismo. Según el Natural Resource Governance Institute:

Politólogos y economistas sostienen que la riqueza en petróleo, minerales y gas se distingue de otros tipos de riqueza por sus grandes costos iniciales, largos plazos de producción, naturaleza específica al sitio, escala — también conocida como grandes rentas — volatilidad de precios y producción, carácter no renovable y el secretismo de la industria.

Dado que los gobiernos ricos en recursos obtienen su dinero de la extracción de recursos naturales en lugar de la economía en general, no tienen tanto incentivo para construir, en primer lugar, una economía bien desarrollada y diversificada.

Cuando el poder productivo de la misma gente deja de ser la fuente de riqueza del gobierno, se vuelve fácil ignorarla por completo, o excluir a todos salvo a un grupo interno favorecido. Una versión de la maldición de los recursos se llama síndrome holandés [Dutch disease], en la cual la extracción de recursos puede tener efectos negativos sobre el resto de la economía:

El síndrome holandés, llamado así por lo que vivió Países Bajos en los años sesenta, ocurre cuando las ganancias extraordinarias provenientes de recursos naturales se convierten en “demasiado de algo bueno” y desplazan otros sectores de la economía, conduciendo a una extraña forma de estancamiento. La causa directa de esto es la repentina entrada de riqueza, que eleva el valor de la moneda local, encareciendo todo para los sectores no extractivos de la economía, que como resultado se vuelven menos competitivos. En Países Bajos, esto produjo un aumento del desempleo, una disminución de la inversión y un declive general de su sector manufacturero.

Lecciones de la tradición noruega

El libro cubre muchos estudios de caso distintos, pero los dos ejemplos más limpios y relevantes para nuestra discusión son el sector hidroeléctrico noruego de comienzos del siglo XX y el sector petrolero de la segunda mitad del siglo XX.

Hidroelectricidad

Durante la mayor parte de su historia, las hermosas y extensas cordilleras de Noruega fueron en realidad una desventaja económica, pues dejaron al país con la menor cantidad de tierra cultivable de toda Escandinavia. Esta desventaja se convirtió en un activo en el siglo XX, cuando se descubrió el potencial de aprovechar las numerosas cascadas del país para producir energía hidroeléctrica. Dado que Noruega acababa de lograr su independencia en 1905, la principal preocupación no era sólo cómo evitar que esta ganancia extraordinaria cayera en manos privadas, sino también en manos extranjeras, que estaban ansiosas por comprarlo todo.

Dado que esto ocurría a comienzos del siglo XX, quienes formulaban las políticas relevantes estaban directamente influenciados por un economista estadounidense en particular:

Fue este deseo de asegurar el dividendo natural lo que llevó al gobierno noruego a introducir un régimen de concesiones hidroeléctricas, inspirado en la obra de Henry George, y específicamente diseñado para capturar el dividendo natural para las autoridades locales y nacionales.

Se promulgaron tres políticas. La primera fue un impuesto a las ganancias extraordinarias de recursos, que permitía una rentabilidad “saludable” sobre la inversión de los intereses privados, pero gravaba cualquier ganancia excesiva por encima de ese umbral. La segunda fue el mandato de que entre el 5% y el 10% de la energía producida se distribuyera gratuitamente a la comunidad aledaña. La tercera y última política fue el principio de hjemfallsrett, que significa reversión, asegurando que los sitios hidroeléctricos noruegos volvieran a la propiedad pública en un plazo de 40 a 60 años. Este calendario es significativo porque está más allá del punto en que las tasas típicas de descuento de los inversionistas empujan el valor presente neto de los retornos futuros casi a cero. Es decir, está tan lejos en el tiempo que al inversionista realmente no le importa qué suceda para entonces de manera que afecte sus decisiones de inversión hoy.

Así, el pueblo noruego se aseguró el dividendo natural y, al mismo tiempo, se aseguró que Un Buay Ahí fuese generosamente remunerado por desarrollar sus recursos hidroeléctricos. El resultado neto es que, durante el último siglo, Noruega ha cubierto esencialmente todas las necesidades energéticas domésticas del país únicamente con energía hidroeléctrica.

Petróleo

Ya hemos cubierto anteriormente el caso del sistema noruego de gestión de petróleo, el cual puedes encontrar aquí:

Norway's Sovereign Wealth Fund

Para resumir brevemente: Noruega hizo un enorme descubrimiento de petróleo costa afuera en la segunda mitad del siglo XX, pero carecía de la experiencia interna para desarrollarlo plenamente. Gracias en parte al consejo experto de un inmigrante iraquí y geólogo petrolero llamado Farouk Al-Kasim — hoy caballero de la Orden de San Olaf — y apoyándose en la tradición establecida por su propia experiencia en gestión de recursos hidroeléctricos, Noruega desarrolló un novedoso sistema para atraer y recompensar la inversión extranjera sin vender el dividendo natural.

La idea clave fue que los derechos monopolísticos sobre ganancias extraordinarias no eran un incentivo necesario para la inversión. En cambio, se diseñó una política pragmática y flexible mediante la cual el Estado cubría el riesgo inicial y, al mismo tiempo, empleaba regulaciones cuidadosas no sólo para limitar el daño ambiental, sino también para asegurar transferencia tecnológica, competencia e innovación. Hay muchos más detalles de los que tengo espacio para tratar aquí; para un tratamiento completo, recomiendo leer el artículo mencionado arriba, así como el libro de Moses y Brigham.

El sistema noruego contrasta marcadamente con los dos modelos más comunes de gestión de recursos naturales: el enfoque “capitalista” de dejar que las empresas privadas hagan lo que quieran y se escapen con el dividendo natural; y el enfoque “socialista” de nacionalizarlo todo sin consideración por los incentivos, provocando que el conocimiento técnico huya y que la inversión se seque — cuando no terminan incendiando el océano.

Recomendaciones

Moses y Brigham no llegan a formular políticas estrictas, y prefieren en cambio ofrecer un esquema de varios enfoques. Su única prescripción firme puede resumirse así:

La política correcta es aquella que incentiva el desarrollo eficiente y ecológicamente sostenible de los recursos del pueblo, al tiempo que devuelve el dividendo natural a la comunidad.

Sin embargo, hay varios patrones comunes que emergen del modelo noruego:

• Impuestos a la renta del recurso — o impuestos de extracción.

• Arrendamientos sobre la renta del suelo (ground rent leases)

• Impuestos de tenencia tipo IVT sobre sitios ricos en recursos.

• Acuerdos de transferencia tecnológica con empresas extranjeras.

• Concesiones directas, como exigir a las empresas privadas contratar y capacitar a la población local, o distribuir alguna parte del recurso producido a los habitantes locales a precios gratuitos o descontados.

La pregunta principal es si el éxito de Noruega puede replicarse de manera confiable. Algunas cosas sugieren que no fue casualidad.

Una tradición de un siglo con múltiples éxitos

Noruega lleva mucho tiempo haciendo esto: primero con la hidroelectricidad, luego con el petróleo. Recientemente, incluso se han implementado políticas similares en respuesta al cercamiento de fiordos noruegos para la acuicultura de salmón. Esto sugiere que la experiencia noruega no fue simplemente una casualidad afortunada, sino el resultado de un programa deliberado y basado en principios.

Sin embargo, cada vez que menciono esto, siempre recibo al menos un comentario que va más o menos así: “claro, Noruega puede hacerlo, pero eso es sólo porque ellos son especiales, así que nosotros no tenemos nada que aprender de ellos”.

Excepcionalismo del norte de Europa versus síndrome holandés

Si todo lo que se necesita para evitar la maldición de los recursos es ser una nación llena de europeos del norte altos, pálidos, de ojos azules, protestantes, con alta confianza social y una conexión histórica con la Liga Hanseática, ¿cómo se explica lo que le pasó a Países Bajos cuando su ganancia extraordinaria de petróleo y gas le salió tan mal a toda su economía que terminamos nombrando el fenómeno en su honor? Parece que las decisiones específicas de política pública explican los resultados distintos mucho mejor que generalizaciones vagas sobre genética y cultura.

Experimentos estadounidenses

Célebremente, dos estados de Estados Unidos, Alaska y Texas, aseguran para su gente una porción notable del dividendo natural de sus sectores de petróleo y gas. Alaska distribuye el suyo como un dividendo directo y equitativo a todos los ciudadanos y, Texas, de manera algo menos equitativa — por ejemplo, como una forma de reducirles los impuestos de propiedad a los terratenientes. Pero estos no son los únicos dos estados que emplean fondos soberanos basados en recursos naturales; también hay muchos otros.

Siendo justos, estos programas capturan una porción mucho menor del dividendo natural que el sistema noruego, y a menudo usan instrumentos más burdos que gravan los ingresos brutos, en lugar de usar los instrumentos cuidadosamente diseñados y neutrales en cuanto a riesgo del modelo noruego. Sin embargo, establecen un precedente sólido, suficiente para refutar el “eso no se puede hacer aquí”. De todos los impuestos de extracción estadounidenses, el de Alaska es el que más se parece al modelo noruego, y no hay razón por la cual los otros sistemas no puedan ir en una dirección similar con suficiente voluntad política. Lo que falta principalmente es una teoría coherente de qué estamos intentando hacer con nuestros recursos naturales en primera instancia, un vacío que Moses y Brigham ahora han llenado.

Yendo más lejos

Dicho todo esto, sí tengo una crítica del libro, y es que los ejemplos más detallados de implementaciones exitosas provienen casi exclusivamente de Noruega. Esto es comprensible dado el trasfondo de los investigadores — prefiero que se queden en el terreno que mejor conocen antes de aventurarse por una rama desconocida — pero sí invita a la crítica anterior sobre qué tanto deberíamos esperar que todo esto pueda generalizarse.

Sin embargo, cada vez más países están recurriendo al modelo noruego, y me gustaría saber más sobre otros países que supuestamente han hecho cosas similares. Por ejemplo, la nación africana de Botsuana² suele destacarse por haber superado el desempeño de sus vecinos, gracias en parte a un importante acuerdo de impuesto de extracción sobre la industria minera de diamantes y a una alianza público-privada con De Beers. Me habría encantado ver un análisis detallado de estos regímenes no noruegos de gestión de recursos, y de las lecciones que podemos aprender de ellos.

En definitiva, encontré el libro inspirador, riguroso y eminentemente práctico. Como todos los grandes magos, Moses y Brigham entienden la necesidad de llamar a un gran poder por su Nombre Verdadero. Hacerlo provoca que aquello que antes era misterioso e invisible cobre forma clara, y nos da el entendimiento necesario para enfrentarlo. Mike Bird nos hizo el mismo favor con su libro The Land Trap, y con The Natural Dividend, Moses y Brigham se ganan con justicia su lugar en el estante junto a él — y me atrevería a decir que incluso junto a Progress and Poverty.

1. No pude evitar notar que esta parábola tiene un parecido notable —aunque probablemente no intencional— con la parábola bíblica de los labradores malvados, en la cual los labradores representan a la humanidad, la finca representa el mundo y el dueño representa a Dios mismo

2. No estoy bromeando: justo cuando estaba editando este mismo párrafo, mis hijos estaban viendo al otro lado de la sala un episodio de la nueva adaptación de Carmen Sandiego de Netflix, durante el cual escuché por casualidad a uno de los personajes elogiar las virtudes del régimen de gestión de recursos naturales de Botsuana.